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日本智庫“關鍵學者”影響國家安全政策制定
2021年09月02日 07:23 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:吳懷中 字號
2021年09月02日 07:23
來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:吳懷中

內容摘要:智庫的想法轉化為政策往往要經歷曲折的過程,“關鍵學者”在理念和政策建議的推廣中扮演媒介、包裝、引導角色,從而使這一轉換過程更加順暢。

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  從目前來看,智庫的定義并不完全統一,東亞智庫就具有異于歐美同類機構的諸多特色。以日本為例,在數百個各類智庫中,只有不到10個從事安全(外交)事務研究,而且大部分規模較小,缺少著名專家。這些安全智庫橫跨官民兩大系統,除了日本防衛研究所由于性質特殊,其余智庫幾乎皆需外部權威學者的加盟襄助。這些學者的共同特點是,自身是學術大家且聲譽隆盛,擔任或曾任高官公職,與政界尤其決策中樞關系密切,多年來持續參與政府咨詢委員會咨詢工作。他們是本文所稱的“關鍵學者”,其品牌力、公信力和權威性有時超過其代表的智庫,各方在關注日本智庫的戰略報告時,首先看重的往往不是機構名稱,而是領銜或主筆的“關鍵學者”名單。因此,在研究日本安全政策過程中的智力支持時,除了智庫機構,還要關注“關鍵學者”這一知識個體的重要性。研究其作用與影響,無疑有助于識別日本當前的政治特征、決策過程和戰略方向。

“關鍵學者”扮演重要角色

  自2012年日本首相安倍晉三再次執政以來,日本安全政策制定經歷了重大變革。這些變革使“關鍵學者”們以政府顧問身份扮演重要角色,成為更加集權的決策過程的相關部分。一般而言,學者在政策制定過程中的影響力取決于其所處的體制環境。如果政府正在推動政治改革或政策轉型,需要清除既得權益或抗拒勢力,官方咨詢委員會(顧問小組)、智庫及其關鍵專家就會被視為一種有用的工具。

  安倍政府認識到專家學者的角色有助于塑造政策,其強勢的政治主導與決策風格,使得“關鍵學者”在深入參與安全政策思考和設計方面擁有更廣的空間和有利環境。日本近年的經驗事實表明,這些學者可以借助“首相官邸主導”,即在受到較少“政官財三角”約束的決策過程中,對國家安全決策轉型發揮獨特而有影響力的建言咨政作用。

  在日本政策結構中,政治家、官僚、媒體、智庫和政策專家之間的互動與競爭日益復雜,各類智庫“把想法帶入政治”,需要通過或依靠權威學者領銜并提出專業政策建議。智庫的想法轉化為政策往往要經歷曲折的過程,“關鍵學者”在理念和政策建議的推廣中扮演媒介、包裝、引導角色,從而使這一轉換過程更加順暢。

  在為決策者提供建議方面,“關鍵學者”的地位相當突出,其影響在日本成為經濟大國后更加明顯。例如,在20世紀70年代早期,一批已厭倦“局外人”處境的重要學者開始敏銳地參與決策過程,積極爭取成為“局內人”,呼吁重新審視日本安全戰略取向,維持必要或現實的防衛力量。這些學者包括豬木正道、高坂正堯、永井陽之助、神谷不二、佐藤誠三郎等,他們也是日本和平與安全保障研究所等智庫的重要成員。

  安全領域的日本智庫,往往由個人身份而非機構身份主導,“關鍵學者”受到的媒體關注往往多于他們代表的機構。這些學者及其人際網絡,經常處于連接和協調社會知識體系的中心環節,北岡伸一與田中明彥即是在當今日本發揮這種典型作用的關鍵學者。兩人曾是東京大學著名教授,是比較穩健的現實主義學者,完全符合上述“關鍵學者”的定義指標。

改變日本戰略思維

  日本智庫的重要政策理念和思想產品,多出自或源自“關鍵學者”。這些學者發表自己的見解和意見,渠道通達、影響廣泛,可率先為政策辯論賦能定向,并使契合主流信念的思想為官方采用。在安倍政府的決策風格下,“關鍵學者”在引領戰略理念和政策概念集成、生產方面,發揮了更積極的作用。

  安倍極大地改變了日本的安全政策姿態,“安倍路線”甚至被認為能夠比肩乃至取代“吉田主義”。在這一過程中,“關鍵學者”發揮了重要的智力支持與導向引領作用。他們試圖改變日本戰略思維和認知范式,使國家安全政策遠離“消極被動”的“吉田主義”,變為“積極和平主義”。

  北岡、田中是這些關鍵學者的代表,作為政府顧問,其對安全問題的持續權威看法,幫助重塑了國家安全話語和政策取向。這些話語及其辯論,意在挑戰日本和平主義發展路線及其知識體系,這種知識及話語體系在二戰后一直主導日本的主流輿論和民意。例如,在安倍政府咨詢委員會推進討論集體自衛權問題之際,北岡、田中等發揮了戰略思想灌輸作用,大力宣介與此前不同的、在邏輯和政治上能被接受和“站得住腳”的新型現實主義和平論,從而助力政府就集體自衛權問題進行新的憲法解釋。

  2013年9月,安倍政府開始審議二戰后首個《國家安全保障戰略》。北岡、田中等就此向安倍提供建議稱,日本應采取更積極主動的和平主義,以應對國際格局及東亞形勢的變化。北岡實際主持安倍內閣重新成立的咨詢委員會,呼吁日本以“積極和平主義”作出與其全球政治和經濟地位相稱的國際和平貢獻。在安倍政府的政治主導下,北岡、田中與國家安全保障局首任局長谷內正太郎、次長兼原信克等核心決策圈人士密切協調配合,推動轉變了日本的戰略觀念和安全取向。就此而言,北岡和田中確實發揮了有別于其他學者的獨特作用。

為決策正當化背書

  相較于其他國家,日本安全政策調整面臨著更多的障礙因素,其中包括對政府決策合法合規性的習慣性質疑、和平思潮及反軍國主義文化的存在、內閣法制局等行政權力結構的內部制衡等。

  近年來,由于相關政策變化非常明顯,安全話題不時在日本社會中成為爭議熱點,政府“非民主”的決策方式引起諸多不滿和抗議。第二次安倍政府時期,制度的變革使“首相官邸”能夠將決策過程置于其直接控制之下,但安倍的決策也因此被批評為負面意義上的“個人專斷”或“官邸獨裁”,缺乏對憲法的尊重。實際上,安倍的安全政策改革議程,通常由他的親密顧問谷內正太郎、兼原信克以及自公兩黨的內部協調決定,而這種小圈子決策和結果預設更需“關鍵學者”發揮裝飾和背書功能。

  同時,觀念競爭的持續加劇,使日本的政策辯論變得更加復雜。當自民黨內的保守右翼勢力執政,安全政策制定容易受到意識形態因素的影響,政策的合法性、公信力就會遭到更多質疑和批評,引發思想或觀念的辯論甚至斗爭。日本的左翼勢力、和平運動人士、部分輿論以及少數非主流智庫等,總是會批評這些政策改革是獨斷專行的產物并將日本置于危險之中。例如,2015年6月,眾議院憲法審查會聽證會上就發生了如下著名事件,包括執政黨自民黨推薦的人選在內,憲法學者們一同認定新安保法案違反憲法第九條。

  為了減少來自反對因素的壓力,安倍政府竭力利用“關鍵學者”為安全政策調整提供咨詢擔保。為此推出的核心動作,是在2013年成立一系列能提供政策建議的咨詢委員會。北岡和田中在各委員會充任主要角色,兩人強調集體自衛權對日本安全保障和對外合作的積極影響,尤其北岡從20世紀90年代起就是一個堅定的解禁派。兩人也都對內閣法制局持批評態度,認為其對憲法第九條的解釋,即禁止日本行使集體自衛權是錯誤的。北岡、田中等“關鍵學者”成為公眾媒體關注的焦點,增強了集體自衛權和安保法制具有巨大潛在收益的敘事,對沖或稀釋了各界的反對意見,也間接掩護、支持了安倍政府的既定立場。

  從2013年到2015年,日本國家安全戰略設計、集體自衛權行使辯論、新安保法制定的歷史過程表明,輿論及公眾對“關鍵學者”個人而非機構(包括智庫與咨詢委員會)的關注更大。北岡和田中都是受到極大關注的公共知識分子和政策辯論人物。很明顯,由于在廣泛的話語體系中占有關鍵推動者和塑造者的地位,“關鍵學者”的意見有助于確立政策辯論方向,維持總體政策的可預期性和正當性。北岡、田中以政治現實主義學者而聞名,盡管兩人的某些觀點與安倍不盡相同,但“小罵幫大忙”的行事實際是在以補充政府權威的方式發揮作用,也具有被政治領導人用來證明政策公允并排除異議的價值。

 

  (本文系國家社科基金重點項目“日本‘軍事崛起’及我國對策研究”(17AGJ009)階段性成果)

  (作者系中國社會科學院日本研究所副所長、研究員)

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姓名:吳懷中 工作單位:

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